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“营改增”后增值税收入分享比例优化问题研究

来源:论文帮手 作者: 发布日期:2018-04-13 11:40:42

内容摘要:“营改增”作为国家的一项减税政策,有利于减少企业的税收负担,有利于适应社会主义市场经济体制的要求。在2016年5月1日后我国将实行全面“营改增”,然而,本次改革使得地方主体税种流失,可能会给地方财政带来相当大的困境,进而影响地方政府的正常运行,而在国务院发布的过渡方案中指出“营改增”后增值税收入中央和地方分享比例调整为50%:50%。增值税收入地方分享一半能否缓解地方主体税种流失带来的收入减少困境仍有待考证,因此,本文以我国各省2000-2015年财政收入、国内增值税收入和地方营业税收入统计数据为基础,假定“营改增”后收入不变,分析现行增值税收入五五分成对各省财政的受损或得益情况,并借鉴发达国家先进经验,提出适当优化增值税收入分享比例的建议。
 
关键词:“营改增”;增值税;分享比例;分享优化
 
Abstract:’Replacement of Business Tax with Value-Added Tax’ is a tax reduction policy of the government. It is aimed to reduce tax burden of the enterprises, and help them to adapt to requirements of the Socialist Market Economic System. However, this ‘Replacement’ may cause the loss of local main tax elements, and brings difficulties to local finances. The transition plans proposed by Chinese authorities consist in a ‘fifty-fifty’ repartition of value-added tax between the Central and local governments. Therefore, the thesis has used as measuring samples the national value-added tax income and business tax income between 2000 – 2015, unified the 2 types of tax into Central and Local Shared Tax; then analyzed the profit or loss situation of various local finances under the current policy of ‘fifty-fifty division of value-added tax’; and finally, referring to experiences of developed countries, gave proposals to optimize the sharing proportion of value-added tax income.
 
第一章绪论
(一)研究的背景及意义
2016年5月1起,“营改增”试点全面推开,这意味着营业税退出我国税制舞台,消费型增值税制正式成立。这次改革不只涉及到增值税,更是涉及到作为地方主体税种的营业税,改革必定导致地方主体税种的缺失,地方财政收入的锐减,这是对我国现行税制结构的巨大挑战。财政部发布的数据显示,2015年,国内增值税收入为31109亿元,营业税收入为19313亿元,两大税种收入合计为50422亿元。如此大规模的税收收入,分配比例稍稍变动,就会对相关利益方产生很大影响,尤其是地方政府,在财力原本就已经比较紧张、收支矛盾十分突出的情况下,分成比例就成为其最为关心的问题。
4月30日,国务院印发的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。方案指出,5月1日后,增值税中央地方分享比例从原来的75%:25%,调整为50%:50%,即所有行业增值税由中央和地方共享,中央分享增值税的50%,地方按税收缴纳地分享增值税的50%。方案称,按照党的十八届三中全会关于“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分”的要求,同时考虑到税制改革未完全到位,推进中央与地方事权和支出责任划分改革还有一个过程,国务院决定,制定全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分的过渡方案,过渡期暂定2至3年。届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况,研究是否适当调整。
过渡方案主要围绕三点原则:一是保持现有财力格局不变。既要保障地方既有财力,不影响地方财政平稳运行,又要保持目前中央和地方财力大体“五五”格局。二是注重调动地方积极性。适当提高地方按税收缴纳地分享增值税的比例,有利于调动地方发展经济和培植财源的积极性,缓解当前经济下行压力。三是兼顾好东中西部利益关系。以2014年为基数,将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方,确保既有财力不变。调整后,收入增量分配向中西部省倾斜,重点加大对欠发达省的支持力度,推进基本公共服务均等化。
从理论上看,适当提高地方按税收缴纳地分享增值税收入的比例,可以调动地方发展经济和提升地方服务的积极性,还可以缓解当前经济下行所造成的压力。然而,各省产业结构不同,营业税和增值税收入及其对地方财政的影响也不同。五五分成的新分成机制原理上,对于那些工业较为发达、增值税占比较高的省份而言,通过新方案能获得更多地方财力,而服务业占比较高、营业税较多的省份,比如北京、上海等地,若按五五分成可能会造成财政收入减少。
增值税收入分享比例的划分是平衡中央和地方收入最重要的部分,可以成为中央和地方关系改革最坚实的基础。因此,研究最新的过渡方案中确认中央和地方五五分成能否缓解“营改增”后地方政府大幅减收的困境,并在此基础上优化增值税收入分享比例是十分有必要的,具有重大意义。
(二)研究的内容与研究方法
1.研究内容
本文研究的主要内容是:首先,对我国中央和地方增值税分享比例体制的发展进行简单回顾,并分析增值税比例变化对地方政府财政收入的影响;其次,利用我国历年税务年鉴以及国家统计局和国家税务总局上的得到的数据,对现行五五分成比例下的地方财政收入的变化进行测算,验证此分享比例对地方的正常发展的影响,并对增值税比例优化进行分析;最后,借鉴发达国家的增值税税收分享制度,结合测算结果提出了一些政策和建议。故本文将分为五部分:
第一章:绪论。通过阐述本文研究的背景和意义、研究思路和方法,对整篇文章进行概述,并表明本文研究课题的创新点和必要性。
第二章:文献综述及问题提出。分类研读相关增值税收入分享比例的国内外文献,归纳专家学者的研究成果,提出本文需要重点研究的问题。
第三章:“营改增”后增值税分享比例变化及影响。首先,回顾中央和地方增值税分享比例体制的发展历程,进而分析增值税比例对地方政府财政收入的影响。
第四章:“营改增”后增值税收入分享比例的优化。通过测算现行分享比例下的地方财政收入的受益或受损情况,对增值税收入分享比例进行优化分析。
第五章:结论和政策建议。首先,总结归纳发达国家的增值税税收分享制度,提出对我国增值税分享制度的启示。其次,提出优化我国增值税税收分享制度的建议。
2.研究方法
本文在结合以下几种研究方法,对我国增值税分享制度进行了研究探讨。
第一,文献研究法。通过研读相关文献,认识理解各专家学者对“营改增”后增值税收入分享比例的建议。
第二,定量分析方法。利用我国历年税务年鉴和国家统计局的相关数据,对我国现行的增值税收入分享比例进行计算分析。
第三,比较分析方法。对比分析发达国家有关增值税税收分享制度,总结发达国家经验,分析我国现行增值税分享比例的问题,为提出完善建议作依据。
(三)创新之处与问题
“营改增”后各学者针对其影响提出了各类看法,更是深入测算分析“营改增”后各省财政收入的变化,普遍认为增值税收入中央地方应五五分成是相对合理的。然而,从学术界对于“营改增”后中央和地方的增值税收入分配比例的研究情况来看,多数是较为宏观的理论成果,而且大多是站在全国的角度上对中央收入和地方收入进行定量分析并提出对策和建议,针对于全国各省细化分析的研究很少,在这类研究中多数是以个别省份的统计数据进行测算分析。
本文首先探究分析“营改增”后现行的中央与地方增值税分享体制对地方财政收入的影响,以2013-2015年来各省财政收入、国内增值税和地方营业税收入作为切入点,测算现行的增值税收入分享比例对我国各省级行政区域财政收入的受益或受损情况,根据测算结果对增值税收入分享比例进行优化分析,并借鉴发达国家的增值税税收分享制度,对我国“营改增”后增值税收入分享比例优化问题给予对策建议。
 
第三章增值税分享比例变化及其影响
 
(一)中央和地方增值税分享比例体制的发展历程
1.分税制改革后中央和地方增值税分享比例
由于改革开放以来,原有税收制度及财政体制带来了一系列的问题,诸如税负不公平,税制复杂不统一,税收流失严重,国家宏观调控能力降低等,阻碍着社会主义市场经济的发展,从1993年5月起,国务院在研究社会主义市场经济体制改革方案时,将财政体制和税收体制一并归入了国家的经济体制改革方案中,在分税制财政体制改革中提出了增值税在中央与地方之间进行分享的体制。
1994年1月1日《中华人民共和国营业税暂行条例》、《中华人民共和国增值税暂行条例》正式施行。同时,国务院于1994年建立了中央和地方税收体系,分设国家税务局和地方税务局分别实施税收征管。其中,国家税务局主要征收增值税等税种,地方税务局主要征收营业税等税种,自此营业税成为地方的第一大税种。从增值税的分享比例来看,从1994年起,由税务部门征收的增值税收入中央分享75%,地方分享25%。
此次分税制改革的根本是为了要增加中央财政收入,提高财政收入占 GDP的比重。同时,分别设置了中央税、地方税和中央与地方共享税,以调动中央与地方的积极性,在这之后,增值税和营业税分别成为中央财政和地方财政最主要的税种。这较好的顺应了当时的经济政治条件,在增强中央政府宏观调控能力和促进地方经济发展方面有着积极的影响。
2.全面“营改增”后中央和地方增值税分享比例
全面“营改增”已经于2016年5月1日正式推开,这意味着营业税退出税制舞台,消费型增值税制正式确立。“营改增”影响着作为地方主体税种的营业税和增值税,必然也影响着地方政府的财力状况,从而影响地方政府必要的财政支出安排,甚至影响地方经济社会的稳定和发展。
为解决因全面实施“营改增”后对地方财力的影响,按照党的十八届三中全会关于“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分”的要求,同时考量到税制改革未全部到位,推进中央与地方事权和支出责任划分改革尚有一个过程,国务院发布了调整中央与地方增值税收入划分过渡方案,明确以2到3年为过渡期,增值税收入在中央和地方将按照五五比例分成,以确保地方现有财力不变,不影响地方财政平稳发展。
过渡方案指出,以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数。所有行业企业缴纳的增值税收入均属于中央和地方共享范畴,中央分享增值税的50%,地方按税收缴纳地分享增值税的50%。中央上划收入通过税收返还方式给地方,确保地方现有财力平稳。另外,中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方,特别是用于加大对中西部省的支持力度。
(二)增值税分享比例对地方政府财政收入影响的分析
在改革之前,营业税是地方政府最大的税收收入来源,占税收收入的比重在30%左右,“营改增”的全面推开将对以营业税为主体的地方税收体系造成极大的打击。对正处于经济发展方式转变、经济社会结构深刻调整进程中的中国来说,“营改增”全面推开后,增值税分享比例的变化对地方财政收入将影响深远。因此,研究各省近年来的工业增加值、财政收入和增值税收入的变化趋势及影响是很有必要的。
1.各省财政收入概况
利用2000-2015年全国及各省的工业增加值统计数据进行定量分析,可看出近16年中,全国的工业增加值总体呈现上升的趋势,2015年稍有下降,近几年增速逐渐放缓,分地区而言,工业增加值走势与全国大致相同,2000年到2014年逐年上升,2015年中部和西部地区工业增加值稍有下降,东部地区呈逐年上升的趋势,对各省数据的增长倍数进行细化计算得出,在这些年中,各省工业增加值普遍增长较快,其中,内蒙古、江西、陕西增长最快,北京、上海、黑龙江增长最慢。
图 3.1 2000-2015年全国工业增加值    单位:亿元
图 3.22000-2015年全国工业增加值分地区    单位:亿元
表 3.1 2000-2015年各省工业增加值的增长倍数
根据2000-2015年各省的财政收入统计数据计算分析,在这16年中,从整体来看,全国财政收入逐年上升,2012年后年增量大致相同,分各地区而言,中部和西部地区近年来财政收入总量大致相同,而东部地区年增加量远远高于中西部地区,但各地区变化趋势仍与全国变化相同,地区财政收入随年份的增加而增加,从财政收入总量上看,东部地区省份财政收入远高于其他省,西部地区省份财政收入较低,从财政收入的增长速度上看,内蒙古、西藏、重庆等西部地区增长较快,福建、广东、辽宁等东部地区增长较慢。
 
图 3.3 2000-2015年全国财政收入    单位:亿元
图 3.42000-2015年全国财政收入分地区合计
表 3.2 2000-2015年各省财政收入增速
图表数据来源:国家统计局
注:地方财政收入均为本级收入,不包括国内外债务收入。
对2000-2015年各省的增值税收入统计数据整理分析,可看出在这16年中,全国增值税收入逐年上升,就总量而言,2015年东部地区省份增值税总和是中西部地区的三倍以上,东部地区增值税收入增加较快,而中部和西部地区的增值税收入都是缓慢增加,在“营改增”试点实施的近三年东部地区省份增值税收入仍不断增加,而中部与西部地区增值税收入有下降趋势,但从整体看,仍处于增长趋势,就各省增值税收入而言,安徽、西藏、陕西等西部地区省份增速较快,而黑龙江、福建、辽宁等中东部地区增速较慢。
图 3.52000-2015年全国国内增值税分省汇总   单位:亿元
表 3.32000-2015年各省国内增值税增速
图表数据来源:国家统计局
2.增值税分享比例对地方财政收入影响
税收作为我国财政收入的主要来源,而“营改增”涉及了我国两大主体税种,此次改革给地方政府带来的最直接影响就是地方主体税种缺失,财政收入减少,本全部为地方收入的营业税改为增值税,并以五五比例在中央和地方中分成,对地方财政收入可能带来冲击。
从全国的角度分析2000-2015年我国营业税和国内增值税在地方财政收入占比情况,增值税占比在9.37%-19.28%之间,在2004年后呈现逐年下降的趋势,营业税的比重约在23.09%-29.68%之间,变化规律与增值税相似,呈现先上升再明显下降的趋势,而近些年里两税之和占财政收入的比重高达32.46%-48.96%之间,可看出增值税和营业税收入对地方收入的影响较大,一旦改革将会对地方财政收入影响深远,其中,从比重来看,营业税对财政收入的影响力要明显高于增值税,从总量看,营业税收入也明显高于增值税。
表 3.42000-2015年全国财政收入情况表   单位:亿元
年度 地方财政收入 营业税 增值税 增值税归属地方部分 营业税占财政收入比重 增值税归属地方部分占财政收入比重
2000年 6406.05 1625.67 4553.17 1138.29 25.38% 17.77%
2001年 7803.28 1849.10 5357.13 1339.28 23.70% 17.16%
2002年 8595.51 2295.03 6178.39 1544.60 26.70% 17.97%
2003年 9850.00 2767.56 7236.54 1809.14 28.10% 18.37%
2004年 11693.38 3470.98 9017.94 2254.49 29.68% 19.28%
2005年 14884.24 4102.82 10792.11 2698.03 27.56% 18.13%
2006年 18303.57 4968.17 12784.81 3196.20 27.14% 17.46%
2007年 23572.63 6379.51 15470.23 3867.56 27.06% 16.41%
2008年 28649.79 7394.29 17996.94 4499.24 25.81% 15.70%
2009年 32602.58 8846.88 18481.22 4620.31 27.14% 14.17%
2010年 40613.05 11004.57 21093.48 5273.37 27.10% 12.98%
2011年 52547.11 13504.44 24266.63 6066.66 25.70% 11.55%
2012年 61078.30 15542.91 26415.51 6603.88 25.45% 10.81%
2013年 69011.17 17154.58 28810.13 7202.53 24.86% 10.44%
2014年 75876.59 17712.79 30855.36 7713.84 23.34% 10.17%
2015年 83002.06 19162.12 31109.47 7777.37 23.09% 9.37%
从各省数据细化分析增值税和营业税收入的影响,选取2000-2015年各省增值税、营业税和财政收入的统计数据,计算这16年中增值税和营业税收入占财政收入的平均占比,其中,"增值税税平均占比=每年归属地方增值税收入占财政收入的比重之和/16" ,"营业税平均占比=每年营业税收入占财政收入的比重之和/16" ,得出表3.5和图3.6。
表 3.52000-2015各省增值税和营业税对财政收入的平均占比
省份 增值税平均占比 营业税平均占比 省份 增值税平均占比 营业税平均占比
北京市 12.06% 37.35% 湖北省 9.26% 23.23%
天津市 10.44% 25.84% 湖南省 8.65% 22.24%
河北省 10.14% 22.68% 广东省 11.04% 28.03%
山西省 10.57% 18.79% 广西 8.65% 23.24%
内蒙古 9.28% 22.11% 海南省 9.96% 33.29%
辽宁省 9.00% 23.22% 重庆市 8.83% 25.61%
吉林省 9.96% 22.68% 四川省 9.59% 27.45%
黑龙江省 10.33% 19.40% 贵州省 9.19% 24.39%
上海市 12.70% 31.32% 云南省 9.51% 22.71%
江苏省 11.08% 25.74% 西藏 11.40% 34.75%
浙江省 12.10% 29.50% 陕西省 10.68% 25.10%
安徽省 9.14% 23.03% 甘肃省 10.58% 25.65%
福建省 9.93% 27.06% 青海省 11.75% 29.04%
江西省 9.00% 24.79% 宁夏 11.75% 32.83%
山东省 9.00% 20.88% 新疆 11.21% 26.76%
河南省 8.77% 21.88%
就增值税而言,各省占比相差不大,平均在11%左右。而对营业税而言,其作为地方税体系的主体税种,大部分省营业税收入在地方财政收入中占比为20%以上,仅有山西、黑龙江平均占比低于20%,如北京、浙江、上海等第三产业发达省份营业税平均占比达30%以上,可见营业税收入对地方财政收入的贡献较高,远高于增值税的平均占比。因此,随着全面“营改增”的推行,选择适当的增值税收入中央地方分享比例是对地方财政而言是很有必要的。
 
 
图 3.6 2000-2015各省增值税和营业税对财政收入的平均占比
“营改增”必然会很大程度上影响到地方税收收入。根据对2000-2015年各省数据分析发现,各省税收收入从2000年增长较快至2010 年及之后增长速度放缓。由于税收收入中,营业税占比较大,可以预见,全面“营改增”后增值税分享比例将会对省财政压力产生重大影响。在改革之前,营业税收入对地方政府税收收入贡献最大,比重维持在25%左右,随着“营改增”的全面推开,这将对分税制财政体制下的以“营业税”为主体税种的地方税收体系造成极大的影响。
“营改增”作为国家的一项减税政策,有利于减少企业的税收负担,有利于适应社会主义市场经济体制的要求。然而,“营改增”使得作为地方主体税种的营业税从地方归到中央,作为地方税收收入主要来源的营业税收入流失会给地方税带来相当大的困境,并由此可能引发诸如地方滥收费等不良现象。因此,需要通过优化增值税分享比例平衡中央和地方的财政关系,弥补营业税流失给地方来带的缺口。
 
第四章 “营改增”后增值税收入分享比例的优化
 
在国务院发布的过渡方案中明确提出,在2到3年的过渡期里,增值税收入在央地将按照50%:50%进行分成。增值税上调地方分享比例的趋势不但是为了从理论上完善我国税收制度的需要,也是从现实中维护纳税人公平权利、避免重复征税的必然选择。而研究现行增值税收入五五分成下对各省份财政收入的影响,并加以提出优化方案具有一定的现实意义。
(一)现行分享比例下的地方财政收入测算
选取2015年各省地方财政增值税、地方财政营业税和第三产业增加值的统计数据进行计算分析,假定全面“营改增”后原有增值税收入和第三产业增加值总量不变,由于营业税已经取消,原营业税收入不足以代表“营改增”后这部分所产生的收入,而第三产业是地方营业税的主要来源,因此,选取第三产业增加值作为税基,以“营改增”后服务业税率6%估算新方案下增值税收入,即
地方两税收入=地方财政增值税+地方财政营业税
新增值税总收入=第三产业增加值*6%+国内增值税
分成后地方增值税收入=新增值税总收入/2
国内增值税=地方财政增值税⁄25%
以五五分成后地方增值税收入与原分成比例下地方两税收入比较,得出各省增值税收入五五分成比例对地方财政收入的影响,见表4.1。
表 4.12015年各省增值税收入分享比例对收入的影响      单位:亿元
地区 原分成比例75%:25%计算 新分成比例50%:50%测算 增减额度
地方财政增值税 地方财政营业税 地方原有两税收入 第三产业增加值 新增值税总收入 分成后地方增值税收入
辽宁 286.17 471.30 757.47 13243.02 1648.27 824.14 66.67
黑龙江 129.46 256.98 386.44 7652.09 890.58 445.29 58.85
湖南 218.63 475.18 693.81 12759.77 1461.78 730.89 37.08
山西 201.14 299.81 500.95 6789.06 1044.73 522.37 21.42
吉林 134.43 242.05 376.48 5461.14 789.62 394.81 18.33
内蒙古 167.58 317.89 485.47 7213.51 980.03 490.02 4.55
西藏 17.34 41.61 58.95 552.16 84.18 42.09 -16.86
陕西 233.92 398.44 632.36 7342.10 1191.82 595.91 -36.45
宁夏 35.73 99.83 135.56 1294.41 198.14 99.07 -36.49
青海 22.95 89.61 112.56 1000.81 139.32 69.66 -42.90
广西 139.99 321.90 461.89 6520.15 837.18 418.59 -43.30
甘肃 89.79 207.15 296.94 3341.46 498.36 249.18 -47.76
河南 263.73 659.16 922.89 14875.23 1734.60 867.30 -55.59
新疆 140.72 265.12 405.84 4169.32 691.51 345.75 -60.09
云南 190.25 367.68 557.93 6147.27 989.78 494.89 -63.04
山东 594.98 1252.40 1847.38 28537.35 3531.41 1765.71 -81.67
海南 61.56 169.35 230.91 1972.22 263.34 131.67 -99.24
广东 1339.16 2054.00 3393.16 36853.47 6555.82 3277.91 -115.25
天津 252.04 501.41 753.45 8625.15 1259.99 629.99 -123.46
河北 315.35 651.54 966.89 11979.79 1664.39 832.19 -134.70
湖北 285.48 678.30 963.78 12736.79 1654.16 827.08 -136.70
贵州 120.47 353.08 473.55 4714.12 670.72 335.36 -138.19
重庆 175.92 468.82 644.74 7497.75 995.41 497.70 -147.04
福建 271.75 608.24 879.99 10796.90 1396.64 698.32 -181.67
浙江 809.91 1201.33 2011.24 21341.91 3652.71 1826.36 -184.88
安徽 273.11 586.80 859.91 8602.11 1330.13 665.06 -194.85
四川 324.48 780.26 1104.74 13127.72 1757.11 878.56 -226.18
江西 240.63 498.44 739.07 6539.23 999.85 499.93 -239.14
江苏 1046.92 2242.82 3289.74 34085.88 6086.95 3043.48 -246.26
北京 716.12 1186.13 1902.25 18331.74 3284.90 1642.45 -259.80
上海 912.8 1215.49 2128.29 17022.63 3697.82 1848.91 -279.38
数据来源:由《2016年中国税务年鉴》原始数据计算得出
如表4.1,“营改增”后对新增值税总收入五五分成后地方收入增加的省有辽宁、黑龙江、湖南、山西、吉林、内蒙古,财政受损严重的省有四川、江西、江苏、北京、上海等,然而在这31个省中,绝大部分省份的财政收入减少,仅6个省财政收入有增加。同理通过计算得出2013年、2014年新增值税总收入五五分成对地方财政的影响,如表4.2。
表 4.22013 年和2014年各省财政收入变化   单位:亿元
2013年 2014年
收入增加的省 黑龙江(66.07) 、湖南(18.15)、内蒙古(12.93)、吉林(9.52) 黑龙江(84.95) 、辽宁(48.81)、吉林(21.75)、湖南(11.91)
收入受损的省 西藏、辽宁、山西、青海、甘肃、宁夏、广西、河南、陕西、天津、河北、山东、湖北、海南、新疆、贵州、云南、重庆、江西、安徽、广东 西藏、山东、内蒙古、山西、青海、陕西、宁夏、甘肃、广西、新疆、河南、河北、广东、湖北、海南、云南、天津、贵州、浙江、重庆、福建、上海、安徽、江西
收入严重受损的省 上海(-204.52) 、福建(-217.64) 、浙江(-220.33) 、四川(-224.54) 、北京(-240.70)、江苏(-290.03) 江苏(-272.77) 、四川(-285.53) 、北京(-388.77)
数据来源:由《2014年中国税务年鉴》和《2013年中国税务年鉴》计算得出
从对近三年各省营业税和增值税收入的计算分析,可看出现行的五五分成方案对辽宁、内蒙古、黑龙江等增值税发达的省份有增加收入的效果,对江苏、北京、广东等第三产业发达的省有减少收入作用,但能明显发现对增值税总收入五五分成后大部分省的影响都表现为财政收入减少,只有少数省分从增值税收入五五分成调整方案中受益。可见,增值税分享比例对未来年份地方财力的影响将完全取决于各省原增值税税基与原营业税税基的规模,原增值税收入占两税比重越高的省,将从改革中获得收益或承受较少的损失,而原营业税占两税比重越高的省,在改革中损失越大,现行方案增值税收入央地五五分成比例将导致大部分省份陷入财政紧张的困境。
(二) 增值税收入分享比例的优化
1.增值税收入分享比例优化的原因
对于地方来说,营业税作为地方税体系的主体税种,为地方带来的税收收入远高于其他繁杂的地方税。全面“营改增”之前,大部分省份的营业税收入占地方税收收入的比重处于20%-30%之间,其余地方税种数量多但收入规模较小,难以替代营业税的主体税种地位,因此,全面“营改增”后短期内将必然造成地方主体税种缺失,大部分地方财政收入减少。
为缓解全面“营改增”后地方财政收入锐减的困境,国务院印发了过渡方案,将增值税总收入中央与地方分享比例调整为“五五分成”。国内外专家学者们经过理论分析认为,对于第三产业发达的省份,由于原来100%归属地方的营业税,改成增值税后收入“五五分成”,财力可能会有所减少,而增值税发达的省或将从本次改革中受益,换句话来说,就是通过优化财税体制平衡发达省和欠发达省的财力,有利于调动中央和地方的积极性。但是,经过上文的计算分析,可以看出现行的增值税收入中央地方五五分成方案将导致大部分省份的财政收入减少,只有少数省财政收入增加,因此,将增值税收入从中央与地方分享比例75%:25%调整为50%:50%仍不足以弥补地方由于营业税收入缺失带来的财政收入减少困境。
近年来,因为税收收入上移、支出责任下移,使地方当局广泛处于“紧运行”的境况。随着中国经济进入新常态,经济增速放缓、减税力度扩大、地方财政收入增长显著下降,在这样的财政经济背景下全面实施“营改增”,如果在地方政府的事权与支出职权不变,地方主体税种缺失而增值税地方分享的收入难以保持地方正常运行的情况下,这将必然会影响到地方必要的财政支出安排。而在此情况下,地方政府可能会提高非税收入的努力程度甚至乱收费, 扩张土地财政,增加地方显性或者隐性债务。
然而,要保证地方政府的正常支出就必须要加大中央政府的转移支付,迫使地方政府更加依赖转移支付,虽然转移支付在某种程度上可以作为建立地方主体税种之前的过渡或者替代方案,但是转移支付会连带衍生出许多其他问题,大量的转移支付需要中央政府集中大量的财力,然后通过一定的方式转移给地方,在政府间资金大上大下的双向流动,其效率和公平都难以保障,也难以兼顾,这就会进一步增加各省之间的发展不平衡,因此,为缓解“营改增”后给地方政府带来的一系列问题,应在现行方案下适当上调地方增值税分享比例,保证地方财政收入不变或增加,减低地方政府对转移支付的依赖。
2、增值税分享比例优化
要维持“营改增”后地方财政收入不变,保证地方政府的必要财政支出,必然要对现行的央地五五分成方案进行优化,上调增值税地方分享比例,本文进行优化的原则是使“营改增”后地方新增值税总收入≈“营改增”前地方增值税收入+地方营业税收入
在假定全面“营改增”后原有增值税收入和第三产业增加值总量不变的前提下,利用表4.1和表4.2相关数据进行计算,得出在2013-2015年中要的各省增值税收入地方最小分享比例,其中地方最小分享比例=地方原有两税收入/新增值税总收入,得出表4.3。
表 4.32013-2015年各省增值税地方最小分享比例  
地区 2015年 2014年 2013年
北京 57.91% 60.63% 58.66%
天津 59.80% 58.66% 55.02%
河北 58.09% 55.00% 54.19%
山西 47.95% 52.39% 51.17%
内蒙古 49.54% 51.88% 48.83%
辽宁 45.96% 47.08% 50.35%
吉林 47.68% 47.22% 48.73%
黑龙江 43.39% 41.61% 43.20%
上海 57.56% 55.34% 56.36%
江苏 54.05% 54.86% 56.19%
浙江 55.06% 54.73% 57.86%
安徽 59.65% 60.67% 59.42%
福建 58.01% 61.49% 64.16%
江西 58.92% 65.82% 64.67%
山东 52.31% 50.33% 52.25%
河南 53.20% 54.85% 53.42%
湖北 58.26% 55.85% 54.98%
湖南 47.46% 49.14% 48.59%
广东 51.76% 51.61% 53.58%
广西 55.17% 58.53% 56.84%
海南 62.68% 63.78% 65.22%
重庆 60.77% 63.55% 65.12%
四川 57.87% 62.74% 58.64%
贵州 68.60% 70.25% 61.38%
云南 56.37% 61.03% 63.74%
西藏 65.03% 61.27% 59.68%
陕西 53.06% 53.15% 54.99%
甘肃 59.58% 59.51% 58.00%
青海 64.79% 68.30% 59.52%
宁夏 64.42% 66.58% 64.37%
新疆 58.69% 60.44% 61.65%
图 4.12013-2015年各省增值税地方最少分享比例折线图
从图4.1可看出,在维持地方原有税收水平不变的前提下,以近三年各省相关统计数据为基础,增值税地方最小分享比例为50%的仅有7个省份,这意味着现行方案的增值税收入央地五五分成将导致大部分省份税收收入减少,而省份要维持财政收入不变的增值税地方分享最小比例的波动范围应在40%-70%之间,其中大部分省份只需要在50%-60%间就能保持财政收入的稳定。因此,本文建议将增值税地方分享比例上调至60%,在此分享比例下,大部分省份能保证财政收入不变或增加,仅有9个省份财政收入减少。
 
 
第五章  主要发达国家经验及其对我国的启示
 
(一)主要发达国家的增值税分享制度
在当今世界,西方发达国家在经历了长期的资本主义经济发展之后,财税制度日渐完善,在完善增值税税收分享制度方面积累了许多有益的经验,特别是日本、德国和加拿大的增值税分享制度相对来说较为成熟,因此,研究日本、德国和加拿大的增值税分享制度,对于优化我国在“营改增”之后的增值税税收分享制度、保证地方政府拥有足够的财力进行正常运行方面有着一定程度的借鉴意义。
日本增值税的分享制度
日本的增值税收入的分享制度是中央与地方增值税收入以75%:25%的比例进行分成。增值税完全由国家税务局进行征收管理。以3个月为一个周期,每个都道府县会相互组织一次地方间增值税清算,扣除向国家支付的征收处理费后为地方取得的税收,以“消费相当额”为根本,在每个都道府县间互相抵消清算后支付。这是以消费地原则进行的一种不同都道府县间的横向转移支付模式,增值税较多的地方以转移支付的方式把收入分配给少的地方。
“消费相当额”是衡量各都道府县增值税税基的根本,其中,八分之六是年度商品零售总额和服务业与个人事业收入总额的合计值,八分之一是由前面所列合计值的六分之一以各都道府县人口为基数按比例计算出来的,剩余的八分之一是以从业者占人口的比重来确定的。其中,以“零售总额+服务业以及个人事业收入额”为基数计算是由于当初制定政策时,利用这两项统计数据的合计值的八分之六计算其占实际税基的比重约为76.5%,其余的八分之二部分因为无法完全统计从而使用“人口”和“从业者数”的统计数据为计算基础。日本的地方间增值税清算是由中央政府的引导监督下,各地方政府进行收入的计算扣除,多则退少则补。尽管以宏观经济数据为测算样本计算并不是十分准确,但这种模式胜在所需的数据易于取得,计算过程简单易懂。
德国增值税的分享制度
在增值税制度上,德国采取联邦政府与州和地方政府共享的模式,收入以41.7%和52.6%的比例在两级政府之间进行分成,其余的5.7%主要用于支付社会养老保险资金。但是,本分享比例的确定要以平衡稳定联邦和州之间、州与州之间的财政收入为基础,每两年左右视具体情况进行调整,而每个州分享到的增值税分享比例是不完全相同的,全国并不存在一个相同不变的分享比例。
德国划分州分享的增值税收入最基本的理论原则是以公平为主,而不是依靠来源地进行分享。首先,根据各州的人口总量基数将各州级财政的增值税收入的四分之三分成给各州政府。这是因为各州人口数量大,消费支出高,为应对正常开支所需要的收入量相应较多,因而,人口总量较多的州级获得更多的增值税收入分配才能保证经济公平。其次,增值税分配给州级政府后剩余的四分之一,主要用于稳定各州间横向税收的平衡。也就是说,对于人均税收未达到全国平均水平92%的州,用这部分的增值税收入来弥补相应的差额。
加拿大增值税的分享制度
加拿大的增值税分享制度是全球里计算最为繁琐和精细的,这是在税收制度的历史变迁里联邦政府和各州政府相互博弈和协调的成果。在加拿大,增值税被称为协调销售税,这是由联邦政府和几个州级政府联合推行的一种税,从1997年开始实施,现今共有5个州参与了这个系统,税率处于8%-10%之间,征收管理统一由联邦政府负责,并运用一定公式给各州进行分成。而各州的分享比例主要取决于该州的增值税税基大小和税率高低,因为各州的税率是已经固定的,所以影响各州分享比例最重要的因素就是各州的税基大小。
各州的税基是以各州的投入产出表为基础计算出一般消费支出和非增值税纳税企业相关的税基,再结合房地产、金融业以及公共部门相关税基进行计算汇总后,利用人口增长率进行调整而得出的。基于投入产出表计算确定分享比例的加拿大的协调销售税是一种较为准确精细的计算模式,同时,在计算公式中还加入了人口增长率的因素,体现了税收公平原则的作用,但这种方法的缺点在于计算量过大,对统计数据的精确性要求较高。
(二)对我国增值税分享制度的启示
1、中央和地方对增值税进行税收分享
从国际经验来看,具有大型税基的税种一般设置为中央和地方的共享税,如增值税、所得税等作为国家税制体系中的主体税种,其收入是税收收入的主要来源,一般由中央和地方政府进行共享分成,而其他具有再分配功能的税种由国税负责征收管理,如财产税等能给地方带来长期稳定收入的税种由地税征收。中央和地方对增值税进行税收分享,这既可以保障地方政府能够参与到大型税收收入的分配,又能更大程度的发挥地方积极性。而我国在1994年分税制改革以来,增值税一直设置为共享税,这既符合我国国情,也符合国际惯例,应坚持增值税的税收分享政策。
2、分享比例以平衡央地的财政来确定
增值税税收分配比例是以中央和地方财政的平衡来确定,也就是说要使中央和地方政府获得的税收收入能满足本级政府的需求,这有利于调动地方政府的积极性,保证政府间的稳定发展。目前,全球开征增值税的国家多达120个,在增值税制度建设方面又以德国和日本较为完善,我国可以借鉴其相关经验,德国与日本的增值税均属于共享税,虽然分享比例不尽相同,但增值税分享比例的确定的基本原则是能够保证政府财政收入的平衡。而我国现行过渡期增值税收入在中央与地方之间的分享比例为50%:50%,结合上文现行五五分成比例的影响分析和优化计算结果得出,此分享比例并不足以平衡政府间的财政收入。因此,吸收国际经验,结合我国的实际情况,应确定更为适合的增值税分享比例,保证“营改增”后地方基本财力不变,使中央和地方能够正常运行。
3、培育财产税、资源税等为地方主体税
从全球地方税体系的情况来看,几乎所有开征了财产税的国家,都将其培育为地方主体税种,由于财产税的征税客体是不动产,而不动产又属于固定资产的一种,相对来说难以移动、较为稳定,因此,培育财产税为地方主体税种可以减少经济周期性波动对地方财政收入的影响,进而保证地方政府能够拥有必要的财政支出,更有利于地方政府对财产税的税源进行控制监管。此外,从理论上讲财产税对收入分配是具有累进效果的,有利于社会各阶层的收入公平分配。相对来说,培育资源税成为地方的主体税种也是一种较为合理的选择。因此,我国可以参考国际地方税体系,培育新的地方主体税种,构建以财产税、资源税等为主体税种的地方税体系,保证地方能拥有较为长期稳定税收收入。
 
第六章 结论和政策建议
 
(一)上调增值税地方分享比例,保证地方稳定发展
为减少“营改增”对地方税体系的冲击,国务院发布了过渡方案,明确提出增值税收入央地将按照五五比例分成,这是基于全面“营改增”的初级方案,在未来2至3年的过渡期内,根据具体实施效果还可能有所调整。但是,经过上文利用近年来相关数据的计算分析发现,增值税央地五五分成方案并不能平衡当前各省财政收入,保障地方的正常运行和发展。
现今,全世界开征增值税的国家有将近120个,在完善增值税分享制度这方面以德国和日本较为成熟,各国增值税分享比例的确定都是以保证各级政府间财政收入平衡、保障地方的支出安排为前提。因此,可以参考国际惯例,结合我国各省份的实际情况,适当上调增值税收入地方分享比例,完善税收征管制度。
我国现提出过渡期内增值税收入的央地分享比例为50%:50%,结合上文对此分享比例的影响分析和优化计算,可以明显看出,要维持大部分省份的财政收入不变,地方所分享比例至少提高到60%,在60%的比例下,大部分省份才能保证财政收入不变或增加。因此,本文认为增值税收入央地的分享比例应优化为40%:60%。当然,这仅是针对平衡当前地方财政收入所提出的建议,央地增值税收入分享比例的确定还应根据实际情况进一步分析。
(二)培育新的地方主体税种,完善健全地方税体系
全面“营改增”给地方带来的收入骤减情况可以通过优化增值税分享比例来弥补,但这次改革不仅是从数量上对中央地方财政收入分配关系进行调整,而且对地方税制体系也会造成重大冲击。为从根源上解决地方政府财政收入减少的问题,可以培育新的地方主体税种,构建相对独立的地方税制体系,发挥政府自主性,为地方政府提供长期稳定的财政收入。
由于财产税的征税客体是不动产,而不动产又属于固定资产的一种,相对来说难以移动、较为稳定,因而有利于地方政府对财产税的税源进行控制监管。此外,从理论上讲财产税对收入分配是具有累进效果的,有利于社会各阶层的收入公平分配。同时,资源税也可以尝试着培育为主体税种,特别是在资源条件较好、但经济发展水平较低的西部省份。因此,可以考虑培育财产税和资源税为主体税,使其成为地方政府的主要税收来源。这样不仅可以让地方获得稳定的财政收入,而且能减轻了地方政府对转移支付的依赖。 
(三)调整央地的财政关系,使地方事权财权相匹配
在全面“营改增”后,若是继续沿袭现行财政体制的模式的话,可能会对地方政府产生不利影响,更会进一步加剧中央与地方财政关系的矛盾。因此,需要合理有效调整中央与地方财政关系,从而契合“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。财政体制是由事权、财权与财力三方面构建组合出来的一种基础性制度安排,而“营改增”后需要对这三方面的进行重新协调组合。
是以,可以利用这次改革的时机,全面合理调整中央与地方的财政关系,使地方事权和财权相匹配,这可能是较好的起点。一方面可以重新划分地方事权,结合地方财权和财力,适当减少地方事权,使地方能拥有更好的财政安排,另一方面全面分析地方各税种的情况,重新确定中央与地方的财权,完善中央税与地方税体系,在保持中央与地方财政关系基本框架不变的前提下,一并解决原有体制的税收返还等遗留问题。总之,全面实施“营改增”后,客观上要求对政府间事权、支出责任、财权与财力进行重新设计。
 
 
结语
全面“营改增”对我国税制结构的优化、财政体制的完善、产业结构的优化升级都有着深远的意义。同所有的改革都一样,其面临着来自多方面的问题与阻力。中央与地方增值税税收收入分享比例关乎着中央与地方的正常发展,通过优化增值税分享比例平衡中央和地方的财政关系,弥补营业税流失给地方来带的缺口意义深远。
1994年分税制改革后,我国确立了增值税作为共享税在中央和地方的分享比例为75∶25。随着全面“营改增”的推行,我国调整了增值税在中央和地方的分享比例为五五分成,根据上文的分析计算,得出重新优化后的中央和地方的分享比例应为60%:40%。当然,这一分享比例的得出,是以2000-2015年的中央增值税和地方增值税与营业税收入为基础得出的。这些建议仅是针对平衡当前地方财政收入所提出的建议,中央与地方增值税收入分享比例的确定还应根据实际情况进一步分析。
 
 
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